Door: Kelly Kuenen

08 mei 2020


Foto: Pixabay

Rijk neemt regie voor strategie

Functiemenging in het landelijk gebied


De uitgestelde aanvullingsbrief van minister Kajsa Ollongren bij de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) illustreert welke keuzes het kabinet wil maken in de inrichting van Nederland. Wat betekent dit in de praktijk? En hoe wordt hierop gereageerd? In dit deel: de toekomst van gebieden buiten de stad.


Ruimte is schaars, de (gewenste) functies legio, en het Rijk neemt met de aanvullingsbrief-NOVI het initiatief om op ruimtegebruik en functiemenging te sturen. De aanvullende plannen omhelzen de toekomstige ontwikkelingen binnen het Stedelijk Netwerk Nederland, het sturen op de vestiging van distributiecentra en de vormgeving van een nationale strategie voor het landelijk gebied, waaronder natuurgebieden. Centraal staat het slim combineren van functies.

Om verschillende redenen is het logisch en zelfs noodzakelijk dat het Rijk de regie neemt bij de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen, zegt Nermin Yildirim, senior projectleider gebiedstransformatie bij het Kadaster, dat als uitvoeringsorganisatie van het ministerie van BZK nauw is betrokken bij de uitvoering van de NOVI. ‘Deze trekken zich namelijk weinig aan van bestuurlijke grenzen en moeten landelijk worden afgewogen. Zo kunnen ze efficiënt en op de meest geschikte locatie worden gerealiseerd. Bovendien is het Rijk vaak bevoegd gezag en wordt het aangesproken op het behalen van de bepaalde doelstellingen. Denk aan de Urgenda-uitspraak en de stikstofproblematiek. Praktisch voordeel van een centrale regie is dat bijvoorbeeld provincies minder makkelijk tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld.’

In de brief werkt het kabinet uit hoe die centrale regie er uitziet. In de verstedelijkingsstrategieën die nog dit jaar op tafel moeten liggen, worden per regio de milieu- en leefomgevingskwaliteiten in beeld gebracht, de vraag in kaart gebracht en gekoppeld aan “leefomgevingskwaliteiten” van het gebied, schrijft Ollongren. Rijk en regio’s kijken of het mogelijk is te bouwen aan de randen van de centrumstad, in combinatie met het ov-netwerk en een goede leefomgevingskwaliteit. Voor bouwen moeten ook locaties aan de randen van centra worden gezocht. Nieuwe locaties vormen een optie als voorgaande onvoldoende solaas biedt, deze moeten ‘goed worden afgewogen tegen andere belangen ter plaatse.’

Dit artikel is het laatste uit een drieluik over de aanvullingsbrief-NOVI, met duiding en opinie vanuit de markt. Meer over de woningbouw leest u in dit deel

Strategie landelijk gebied

Bij het ontwikkelen van een Stedelijk Netwerk Nederland wordt verbinding gelegd met het Nationaal Programma voor het Landelijk Gebied. Daarin onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om robuuste natuurnetwerken en bufferzones rond kwetsbare natuurgebieden te realiseren, én ruimte voor agrarische functies te maken. Samen met decentrale overheden, landbouw- en maatschappelijke organisaties werkt het Rijk aan een integrale ruimtelijke strategie voor het landelijk gebied. Ook deze moet nog dit jaar gereed zijn.

‘In het veenweidegebied is het waterpeil voortaan leidend, niet meer de functie’

In de brief worden enkele concrete plannen genoemd. Zo vraagt bodemdaling in veenweidegebieden volgens Ollongren om ‘specifieke aandacht’. Waterschappen, provincies en betrokkenen bepalen de maatregelen, waarbij provincies verantwoordelijk zijn voor het betrekken van stakeholders in het maken van “regionale veenweidestrategieën”. Aandacht gaat ook uit naar de impact op de leefomgeving en de kwaliteit van deze leefomgeving in de komende decennia.

Die veenweidegebieden zijn zo belangrijk, omdat ze invloed hebben op Natura 2000-doelen, licht Casper Cusell toe, teamleider natuurinrichting en -beheer bij ingenieursbureau Witteveen + Bos. Niet alleen de bodemdaling zelf is een probleem, maar vooral de stikstofdepositie en de aanrijking van het oppervlaktewater met voedingsstoffen als gevolg van ons huidige agrarische beheer van het veenweidegebied zijn dat voor veel Nederlandse natuurgebieden. ‘Beide processen leiden tot vermesting/verruiging in Natura 2000-gebieden en de atmosferische stikstofdepositie leidt in redelijk veel natuurgebieden ook nog eens tot verzuring. Kortom, het huidige beleid in het veenweidegebied heeft allerlei nadelen voor de Nederlandse natuur.’

'Het huidige beleid in het veenweidegebied heeft allerlei nadelen voor de Nederlandse natuur'

Daarnaast is volgens Cusell sprake van veelal onrendabel gebruik van veenweidegebieden. ‘Het huidige gebruik leidt tot bodemdaling, wat kosten met zich meebrengt voor het waterbeheer, wegenonderhoud, onderhoud van funderingen. Maar ook tot grootschalige emissies van broeikasgassen, de belangrijkste kostenpost. En tot hoge atmosferische stikstofdepositie; het gebied wordt immers vooral beheerd voor intensief agrarisch gebruik, waar helaas veel van de Nederlandse atmosferische stikstofdepositie vandaan komt. Daarnaast leidt het huidige gebruik tot uitspoeling van voedingsstoffen naar het watersysteem en daardoor tot waterkwaliteitsproblemen.’

Die maatschappelijke kosten wegen vaak niet op tegen de baten voor agrariërs en de samenleving, zegt Cusell. Uit MKBA’s die Witteveen + Bos uitvoerde, blijkt dat het huidige gebruik van het veenweidegebied meestal niet rendabel is en dat een andere inrichting vanuit een MKBA meer voor de hand ligt. ‘Dat naar het landgebruik gekeken gaat worden, lijkt mij dus heel verstandig. Daarbij moet wel goed rekening worden gehouden met de persoonlijke belangen van de mensen die deze gronden nu bezitten en gebruiken.’

Combineren van functies

Natuurherstel en -uitbreiding in het kader van stikstof maakt ook onderdeel uit van het nationaal programma. Onlangs presenteerde het kabinet aanvullende plannen in de stikstofcrisis, onder meer voor natuurherstel en – beheer (van 2021 tot en met 2030 jaarlijks 200 tot 300 miljoen van in totaal 500 miljoen) en tevens maatregelen om stikstofdepositie te verminderen. Het kabinet streeft naar een meer natuurinclusieve ruimtelijke inrichting, zoals natuurinclusieve woningen, het combineren van natuur met zonnepanelen, infrastructuur en landbouw. ‘Combineren van functies leidt tot ruimtebesparing en kan leiden tot een mooier ervaren landschap’, schrijft Ollongren.

‘De natuur is juist achteruitgegaan door het zeer efficiënte gebruik van onze kostbare grond’

Landbouwminister Carola Schouten schrijft op haar beurt: ‘Juist door landbouw en natuur met elkaar in harmonie te brengen, is er perspectief voor zowel natuur als een toekomstvaste landbouw.’ Een mooie toekomstvisie, maar lastig om goed vorm te geven, vreest Cusell, die verwacht dat in veel gevallen toch gekozen moet worden. ‘Het zeer efficiënt proberen te gebruiken van onze kostbare grond is juist één van de belangrijkste redenen dat de natuur in Nederland zo hard achteruit is gegaan. Het lijkt mij dus onverstandig om op dezelfde weg door te gaan: nog meer harmoniseren en nog meer functies op hetzelfde stukje land. De natuur wordt er slechter van en de boeren krijgen het steeds lastiger om op dat stukje grond voldoende geld te kunnen verdienen.’

Het kabinet wil dat in 2030 minstens de helft van stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden valt. Bij natuurverbetering moet gedacht worden aan intensivering van de eerder in het PAS opgestelde herstelmaatregelen, het verbeteren van de hydrologie in en rond Natura 2000-gebieden en het verhogen van de natuurbeheervergoeding. Natuurbeheer is belangrijk voor het behoud van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden in het Natura 2000-netwerk. Beheer zorgt bijvoorbeeld voor afvoer van ongewenste plantensoorten die door een overmaat aan stikstof zijn gaan woekeren. Met plaggen van heide of baggeren van vennen wordt de voedselrijke (water)bodem verwijderd. Er komt compensatie voor bomen die gekapt zijn voor de realisatie van natuurgebieden in lijn met de bossenstrategie die in de maak is.

Verder maakt het ‘versneld verwerven en inrichten van gronden ten behoeve van het Natuurnetwerk Nederland en aanplant van nieuw bos’, onderdeel uit van de investeringsimpuls. Geen eenvoudige opgave, want die gronden zijn juist schaars. Het Kadaster kan hierbij een rol vervullen, vertelt Yildirim. ‘Om de natuurdoelstellingen te kunnen bereiken is een efficiënte strategie nodig. Die moet gestoeld zijn op de juiste informatie: waar doen zich de grootste knelpunten voor, met wie hebben we dan van doen? Kortom: er moeten analyses komen van de ruimtelijke en financiële consequenties van deze doelstellingen. Het Kadaster kan bij verschillende stappen van het proces een rol spelen. Te beginnen bij het ruimtelijk vertalen van een voorgenomen plan: wie bezit wat en waar? Tot en met de begeleiding van de uitvoering.’

Bronmaatregelen

In een aparte bijlage presenteert minister Schouten op basis van berekeningen door het PBL tevens een groot aantal (bron)materialen met de jaarlijks investering. Zo kan binnen een innovatieregeling geëxperimenteerd worden met uitstootvrij materieel. Vliegtuigen moeten vaker elektrisch taxiën en de zeevaart moet aan de walstroom. In de agrarische sector zijn maatregelen gebaseerd op stimulering. Met een omschakelfonds kunnen boeren kiezen voor een andere bedrijfsvoering of extensivering, of ze kunnen er met een beëindigingsregeling voor kiezen te stoppen.

‘Gewoon beginnen en gaandeweg bijsturen’

Een groot deel van de maatregelen is dus gebaseerd op vrijwilligheid. Landinrichting kan een rol vervullen om diverse gebiedsdoelen integraal en duurzaam te realiseren, zoals het voorbeeld van Saasveld laat zien (Landinrichting als instrument voor duurzame gebiedsontwikkeling, ROm 5, mei 2020 en op Stadszaken.nl).

Allereerst is het belangrijk om goed onderscheid te maken tussen landinrichting - de wettelijke variant - en de vrijwillige kavelruil, benadrukt Yildirim. ‘Met landinrichting kun je een gebied op een gestructureerde manier toekomstbestendige inrichten. Alle eigenaren worden actief betrokken. Daarmee kun je bovendien reductie van stikstofemissie realiseren en verschillende ruimtelijke opgaven in een gebied combineren. Zo worden de gevolgen van het ad hoc-opkopen van agrarische bedrijven voor het verkrijgen van stikstofruimte voorkomen. Het Kadaster heeft verschillende gebiedsprocessen begeleid waarbij door herschikking van de omliggende agrarische bedrijven de depositie van stikstof op Natura 2000-gebieden is verminderd.’

Cusell denkt dat het een kwestie is van beginnen en gedurende het proces bijsturen. ‘Het wordt sowieso een langetermijnaanpak. Ik denk dat het goed is dat het Rijk hiermee aan de slag gaat. Het lijkt me verstandig dat het Rijk daarbij aansluit op initiatieven die al lopen, zoals Een natuurlijkere toekomst voor Nederland in 2120.’*

Wat hij wel in zowel de stikstofmaatregelen als de aanvullingsbrief NOVI mist, is het creëren van meer systeeminzicht; een goede analyse voordat je overstapt op het uitvoeren van maatregelen. Iets wat, bijvoorbeeld bij het statement functie volgt peil volgens Cusell cruciaal is. ‘In de huidige Natura 2000-beheerplannen en PAS-gebiedsanalyses zijn de analyses vaak te globaal van aard om direct (zonder vervolganalyse) om te zetten naar uitvoeringsplannen die in het landelijk gebied kunnen worden uitgevoerd. Ook zijn de plannen ondertussen vaak enigszins verouderd.’ Het inzicht is nodig om te weten wat een duurzaam landelijke gebied is dat adaptief en flexibel op veranderingen kan reageren, en is het gemakkelijker zo’n om met oplossingen te komen.

Ook bij de inzet van een instrument als landinrichting is het belangrijk om van tevoren de opgave goed te analyseren, zegt Yildirim. Op basis van de vraag wat nodig is om tot een oplossing te komen, kan een onderbouwde keus worden gemaakt.  

* In dit rapport uit 2019 schetst Wageningen University & Research de toekomst van Nederland aan de hand van vijf opgaven: de verduurzaming van de landbouw, biodiversiteitsherstel, verstedelijking, energietransitie en klimaatadaptatie. 

Ook interessant: Aanvulling NOVI: kabinet stuurt op hogere eisen en sterke concentratie logistiek